乡村文化治理能力现代化的瓶颈及其突破

江苏省南通市通州区石港镇社会事业局 费法泉

      一、农村文化公共服务体系离现代化还有多远？
      1、文化公共服务体系“大头小尾”现象严重，乡镇以下接近于零。目前我国文化管理体系大致呈现如下格局：国家文化旅游部及其公共服务司——省级政府及其文化旅游局——地市级政府及其文化旅游局——县级政府及其文化旅游局（或教育文化局等）——乡镇政府及其文体站（或社会事业服务中心等），这种管理机构设置是我国延续几十年的五级政府管理模式。就现有格局看，“大头小尾”存在的弊端是显而易见的。从国家层面到基层乡镇，中间隔有省、地市、县区三级政府管理机构，上中层居于“陀螺”的大头，而且明显呈现顶层硕大、中层显小，而到底端几乎小到末梢的感觉。究其实，基层乡镇即使有文化管理机构，只是附设在社会事业局或其他中心，直接面对广大农村和农民并为其提供文化公共服务的职能已经很小了，至于村级就几乎没有机构也就没有专人管了。
      即使被称为基层的县区、乡镇二级政府，“文教体旅机构合并”造成的后果是县、乡镇二级政府对村级文化公共服务管理的职能已经大大弱化。文化局过去被视为“二级局”的实质并无多大变化，而农村文化就更属于几级兼管范围了。
      2、基层权责严重失衡,“最后一公里”举步维艰。从中央到地方政府机构采取的是“陀螺式”垂直型行政管理模式，权力层层集中上移，越是高一级政府，权力也越大，反之越是低一级政府权力越是小。即是说县区、乡镇二级政府作为农村文化公共服务管理的实际承载主体，在整个垂直型权力构架中的位置越低，权力相对就越小。这种体制的直接弊端是，从中央政府到基层县乡政府，中间层级政府设置越多，导致中央政府投入基层农村文化公共服务建设的资源折扣可能就越大，这无异于相对缩减了基层县乡二级政府农村文化公共服务建设管理的权力，也直接缩小了基层政府的财权。有专家研究分析认为，近年来省以下政府的财权划分模式与事权划分模式出现了两相背离的格局，省以下政府层层向上集中资金，基本事权却有所下移，特别是县、乡两级政府，履行事权所需财力与其可用财力高度不对称，出现“财权在上、事权在下”的局面，造成的后果是基层乡镇财权与事权失衡，导致农村文化公共服务职能与财力弱化，到村级财权与事权不只是弱化，而是消失在最重要的“最后一公里”。
      3、法律法规不健全，细化举措不到位。大头小尾的体系最多说是有一个初始化的模型，与科学化尚有许多必须磨合的地方，与现代化就更远了。从国家文化部门，到省级政府文化局群文处，再到地市县文化局（文体局等）群文科，其主要职能是“上传下达”，而到乡镇变成“似有若无”。2004年第十届全国人大会常务委员会第十二次会议重新修订的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，赋予了乡镇政府管理农村文化的事权，进一步明确了乡镇政府具有承担农村文化公共服务的职责。但是，现有相关法律和法规却未能明确乡镇政府的财权，乡镇对农村文化管理也无法进行考核评价，因为政府无法明确具体举措和执行标准及评价标准。比如“指导和推动农村文化的发展”是乡镇的职责之一，但没有具体条例细则讲如何指导推动、运用哪些举措、发展到什么程度，全国、全省、全市都是“要XX”，这个“要”仅仅是空洞的口号，基层尤其是村级就难于应对了。
      二、乡村文化治理体系和治理能力现代化是什么样子的？
      1、文化治理体系的关键要素。文化治理体系的几个关键要素是：
     （1）文化要义，社会发展和人类进步的重要标志之一，是综合国力和社会文明程度的重要体现。
     （2）文化治理，从过去习惯意义上的统治、管理走向治理，是人类社会政治发展的普遍趋势，理论上讲由“文化管理”走向“文化治理”，是政府解放思想、多元开放、民主决策、实现共同利益的发展思路。就实践而言，文化治理是指在国家文化行政部门和其他文化团体或相关公共权力机构形成的多元主体下，以协商协调为合作机制，以国家法规制度和契约为权力来源，以满足公民文化需求为导向，形成国家和非政府文化组织之间平行或自下而上的运行向度，从而对文化行政和公共事务领域提供服务的方式。
    （3）现代化，是人类文明要素的创新、选择、传播和退出交替进行的过程，更是追赶、达到和保持世界先进水平的国际竞争。我国文化治理能力现代化是国家政治、经济、社会、文化和生态现代化发展的必然要求。文化治理现代化主要包括文化公共服务权力运行的制度化、常态化和规范化，文化公共治理和制度安排决策的民主化，文化公共治理的法制化，评价文化治理效率的科学化，协调文化治理利益关系的公正化。
      就上述几个关键概念的理解，对农村文化公共服务事业而言，体制问题无疑是牵一发而动全身的关键及核心问题，其不仅制约着当前农村文化公共服务建设的效度和广度，而且决定着未来农村文化公共服务发展的远度和深度。
      2、乡村文化治理能力现代化的制约因素。前文已述，代表中央政府具体承担农村文化公共服务的管理机构为国家文化部群众服务司，省、地（市）、县（区）各级人民政府及其文化行政部门。在实际操作中可见，省级政府对于中共中央国务院下发的有关农村文化公共服务的文件，一般能给予及时回应，但对于部委及其司局文件，有时反应速度较慢。而地市、县区、乡镇三级政府主要以接收、传达上级政府的文件精神为主，尤其是县区、乡镇很少制定专门针对本地区农村文化公共服务实际的相关措施。作为一个执行程序，从省到地市，到县再到乡，越是基层政府，越能贴近农村，对农村文化事业的发展及其公共服务建设的相关政策措施越要做到精细化、制度化和规范化，这样才能保证一个良好的政策在基层农村有效施行。而恰恰是这“最后一公里”“短路”了，导致乡镇和村级文化治理成为治理能力现代化的最大制约因素，这不能不说是今后我国农村文化公共服务体系和治理能力现代化进程中亟需解决的一个重要瓶颈。
      三、乡村文化治理体系和治理能力现代化的对策建议
      笔者作为基层文化工作者，在学习了党的十九届四中全会文件后深刻认识到，如今的乡村文化振兴正朝着习近平总书记所预期的愿景加快超越：“坚定中国特色社会主义道路自信、理论自信、制度自信，说到底是要坚定文化自信。”文化自信在“四个自信”中占据基础地位，它既关涉中华民族的优秀传统文化，又关涉我们党领导的新民主主义革命时期形成的革命文化，更包括我们当下正在建设的社会主义先进文化。我们必须把增强和提升文化自信问题，提高到我们党治国理政、不断夺取建设中国特色社会主义新胜利的高度来认识、把握和践行。
       1、科学设置农村文化公共服务管理机构是完善农村文化公共服务体制的基础和前提。在当前各级政府职能转向公共服务的背景下，县、乡二级政府机构的设置不应是简单的合并重组，把一些更易体现社会公共服务价值、需要政府更多财力投入的文体管理部门粗放式地浓缩于精简政府机构的行政命令之下，而应该根据县、乡地域面积、农业人口数量、财政收入、农村文化公共服务需求等因素科学设置文化管理部门并确定人事编制数。县级文化管理部门承担着属地文化治理能力现代化的重大责任，除自身科学治理外，还要大力提高乡村文化公共服务的科学化、信息化、现代化管理水平，特别是以乡促村、分级管理，切实提高乡村文化公共服务管理效率，落实人员职责和财政支出渠道。如果人财物基础要素不到位，则文化公共服务管理就不可能运行。
      2、明确县、乡政府对农村文化公共服务管理职能，制定镇、村文化公共服务职能标准。党的十八大报告早已指出：“深化行政审批制度改革，继续简政放权，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。”十多年来现今我国文化公共服务体系的完善，实则是对服务不到位的“补课”和“跟进”问题，是“履行”、“承担”等“主动担责”“牢记使命”的补充规定问题。在当前创建服务型政府、大力发展文化公共服务的现时代，各级政府最主要是县乡政府对农村文化公共服务的管理职能必须十分明确，不能笼统，更不容回避。明确政府农村文化公共服务管理职能，关键是要制定政府农村文化公共服务职能标准，即对各级政府承担哪些主体职责、如何提供农村文化公共服务、提供什么样以及何种程度的农村文化公共服务等作出明确规定。制定各级政府农村文化公共服务职能标准，在某种程度上即为政府农村文化公共服务职能的发挥提供了评价依据和参照，有利于促进、激励各级政府履行农村文化公共服务职能。在乡村振兴战略实施的大背景下，县乡政府尤其要以现今的“农情”为基本依据，在现今农村常住人口以老人和留守儿童居多的现状下，政府很有必要在公平正义的法治条件下，出台诸如《关于农村文化公共服务体系建设的意见》、《农村文化公共服务建设暂行规定》、《农村文化公共服务发展规划及其服务标准》等专项制度规范，而且，国家、省市有权部门必须强化、细化制度规范的监督施行，对敷衍失责的县乡文化管理部门予以追责。从上到下通过科学的职责和标准，将国家相关制度规范予以细化落实，塑造农村文化公共服务相关制度规范“顶天立地”的实践品格，打造既符合国家顶层设计的要求、又切合地方基层实际的富有可操作性的“活的制度规范”。唯其如此，文化治理能力现代化的瓶颈才能突破。
      3、倡导共建共享理念，大力发挥现代化管理机制的作用。政府层面亟需明确规定加大上级财政转移支付的力度及其比例和标准，保障其财力能有效行使基层农村文化公共服务职能，避免因“财小事大”而出现“小马拉大车”的问题。另外更要解决乡村文化公共服务管理权责失衡的问题，除了从内部调整财事权的分配外，在当前政府财力相对有限、农村文化公共服务需求缺口巨大的现实背景下，还需要调整农村文化公共服务的方式，设法从外部释压。一方面，应充分发挥非政府机构农村文化组织的作用，如基层农民文化协会、乡镇和行政村民间文化组织等群众性文化组织，可结合农村地域特点和人口基数大的特点，实行“非政府、大机构”的设置模式，发动由县、乡镇、村三级农民文化组织构成的基层文化服务网络，调动其开展农村文化公共服务的积极性，以弥补县乡政府机构服务管理人员和资金的不足。另一方面，可以尝试向社会力量购买农村文化公共服务。国家通过委托、承包、采购等方式向社会组织、机构和企业等购买农村文化公共服务，既有利于政府简政放权、加快政府职能转变，也有利于利用社会力量建设农村文化公共服务事业，把有限财力投入通过市场化运作实现最大的效益产出。从某种程度上看，这不失为破解政府在农村文化公共服务建设中供给主体单一、基层县乡政府农村文化公共服务财力困境的佳途。
      2020年9月22日，习近平总书记主持教育文化卫生体育领域专家座谈会进一步突出强调文化的四个“重要”：“统筹推进‘五位一体’总体布局、协调推进‘四个全面’战略布局，文化是重要内容；推动高质量发展，文化是重要支点；满足人民日益增长的美好生活需要，文化是重要因素；战胜前进道路上各种风险挑战，文化是重要力量源泉。”在启动文化治理体系和治理能力现代化的关键时刻，这四个“重要”无疑为现代化乡村文化建设指明了方向，我们更有担当和使命去突破瓶颈，为满足广大农村人民日益增长的美好生活需要而不懈努力。